補償經濟損失

136  政府GM政策明定，農部必須與關係者討論「如何補償非GM農民因非自身過失，而造成的經濟損失」，也就是說，由GM方籌措所有補償資經費，而不是由政府或非GM方籌措。本章節將探討，補償經濟損失的機制與相關議題。

137  基本的議題為，非GM（傳統或有機）作物遭受污染，使GM成分高於歐盟的0.9% 標示標準，而必須以GM出售時，經濟是否遭受損失？對於受影響的農民，平白遭受損失並不公平，所以必須思考能適時發揮作用的補償機制。目前並沒有一個經過驗證的補償標準，也無法確定現行法律，是否能處理疏忽成的GM異花授粉。對於非GM農民來說，要找出合適的被告也是相當困難的事。這些因素使得GM與非GM農民都有不確定的風險。

 

一般假設

138  農部對於補償經濟損失的看法為，在非GM作物中只有GM成分超過0.9%時，才對農民進行補助。GM方並不喜歡超過法定標準就進行補助。對共存制度而言，不依照法定標準進行補助，對於制度的執行將造成困難。

139  農部正在考慮許多補償機制的基礎假設：

·     GM作物在英國有市場才會種植，所以非GM作物遭到污染（GM成分大於0.9%），也應該還有市場可以銷售。

·     在交易時非GM作物（有機與傳統）可以獲得比GM作物高的價位，是補償機制的先決條件。如果市場對於GM與非GM的反應相同（或GM作物能使消費者受益，並有較好的價格），則非GM農民無經濟上的損失，因而不需要進行補償。

·     如果共存措施確實的執行，非GM農民遭受GM污染，使作物的GM成分超過0.9%的機率將非常的低；另一方面，預期補償的金額相當的少（附錄B中的法規衝擊評估有明細）。稍後將說明可能受到的影響。

·     補償方案只適用於單一事件的直接經濟損失。

 

應接受何種經濟損失的申請？

140  在建立補償機制之前，必須清楚定義補償何種經濟損失。一般的經濟損失的定義為，將非GM或有機作物當成GM作物銷售時的差價。然而，還有許多額外的損失必須考慮。

作物價值的損失

141  如果農民種植的非GM作物，只能以GM作物販售，可能會遇到一個狀況，沒有GM的市場可以販售（例如：非GM農民種植甜玉米，而GM玉米只農作為青割品種，如此一來將沒有GM甜玉米的市場）。在這種狀況下，因為沒有GM市場可以銷售，可以預期遭受到的損失為非GM或有機的作物的價值。

142  歐盟在農場要銷售作物時，進行0.9%標示標準的檢查。農部希望能以農場種植的田區大小為依據，補償食用籽油菜、甜菜與甜玉米。因為農民以田區做為最小的銷售的單位，所以在討論非GM作物中的GM含量是否超過0.9%，與計算可能的經濟損失時，都田區為基本的單位。

143  以穗為單位販售的甜玉米，狀況比較複雜。較靠近GM來源的穗，GM成分可能會超過0.9%，但是離GM來源較遠的穗，GM成分可能不會超過0.9%，所以依然可以以非GM販售。要測量田區中哪些玉米GM成分超過標準，必須進行大量的測量，在實際的狀況中，無法做到這麼多的測試。同樣的，如果在靠近GM來源的穗上，偵測出GM成分超過0.9%，就認為整片田區的玉米都必須以GM販售，也是件不合理的事。因此農部建議，在測量GM含量的時候，應該大致依照下列要點：

·     第一個測量的樣本，應該來自最接近GM作物第一列；假使結果顯示，其GM含量超過0.9%，接下來應該測量玉米田區中央穗的GM成分。

·     假使第二次測試顯示GM成分依然高於0.9%，則整片田將被視為「GM」；如果結果低於0.9%，則較遠的一半應以非GM販售，而較近的一半則以GM販售。

144  如果傳統（非GM）青割作物的GM成分超過0.9%，目前歐盟現行的法律，准許農民用GM作物餵食自家動物，而動物的相關產品（肉、奶和蛋）不需標示GM。這樣的結果並沒有造成經濟上的損失，所以就不需要進行補償。如果農民簽訂使用非GM作物飼料的合約，則有經濟上的損失，但這結果主要是市場趨勢造成的，而不是政府法規引起的問題，所以農部認為，政府不需要負責提出補償方案（政府的立場是，共存協定只需要處理，歐盟0.9%標示標準造成的問題）

145  然而，歐盟有機標準不希望農民牲口的飼料，是GM成分超過0.9%的有機青割作物[1]。在這個狀況下，法規造成了經濟的損失，所以農部將會針對這個狀況，提出補償方案。

我們在估計作物經濟價值的損失範圍，是否正確？對於單穗玉米的問題，您有什麼看法？

 

額外的損失

146  非GM農民的作物受到影響後（GM成分＞0.9%），除了作物本身的價值外，還可能有額外的損失。額外損失來自於測量受影響作物中的GM成分、將作物分開儲存、不能依原先計畫販售必須多花的時間去應變、額外的運送費用。關於這些，農部希望聽取意見，但是決定補償的範圍之前，必須合理的確定何種損失應包括在內，何種損失不需包括在內。

147  重申一個觀點，補償方案中包含越多種的損失，在操作上越複雜且容易造成官僚延宕的現象。界定作物價值損失時，應盡量簡潔明瞭，但是在額外損失方面，牽扯到許多因素，其中包括總金額。如果要補償額外損失，最好採用固定標準的金額（例如：作物每儲存一天），以盡量減少官僚延宕的現象。一個有效率的方案，使補償制度可以公正快速的執行，一般認為應該避免增加花費，如果一個案件需要進入法律程序，官僚延宕與其他不確定因素將會增加。

148  至於其他種類的損失，農部認為不應該包含在補償機制中。舉例來說，一個農民因為無法滿足長期合作的買家，而失去後續合約。如果非GM作物的農地附近有GM作物的生長，即使GM含量未超過標準，有些買家因此不購買這種非GM作物。相對的，農民可以採取預防措施，不種植特定作物，以避免因為鄰近GM作物，而不被市場接受。有機認證機構可能會撤銷農場或農地的認證。農部認為，這些損失都歸因於市場機制或是自願選擇，所以不應該包括在補償機制中，儘管這些損失依然尋求法律途徑的補償。

149  相信在供應鏈中也會發發生經濟損失。舉例來說，加工業如果不能兌現持續供應非GM作物的承諾，將遭受經濟上的損失。然而農部期望，農民與購買作物者能正常維持的合約，在供應鏈中也應該如此，在這種環境下，就沒有官方補償機制的需要。

補償機制是否應該包括持續或額外的損失？如果需要，為什麼需要？又該包括哪些？類似的案件如何發生？是否有其他型式的損失需要被考慮？ 

誰可以獲得補助？何種程補助標準才能使他們滿意？

　

150  嚴格的補助標準使補償方案公正的執行，而不被濫用。補償必須有所限制，非GM農民必須證明，他們的作物GM成分超過0.9％，不是因為本身的過失。非GM農民必須提供許多證據，例如：

·     使用非GM種子（換句話說，使用歐盟標示標準的合格種子）。

·     已經確定受影響的作物，在傳統或有機市場中有較好的價格。

·     確實遵守共存制度規定（例如：確實的回應鄰近GM農民的通報，達成隔離間距的共識後，沒有修改種植計畫）。

·     在適合的實驗至中，採用認可的檢驗流程，測得GM成分超過0.9％。

151  這並不是完整的清單，但說明了需要何種證明。農部期望有一個審查流程，來審查補助申請的許可，包括了上訴與仲裁機制（見第168段）。

152  如果如上述設置審查流程，非GM農民在申請補助的時候，因為並不容易舉證，可能會遭到困難，這時應該取消補助，或是減少補助的金額？另外，也應該要考慮，在作物收成後，運出農場之前，依照作物被影響的程度來進行補助。

非GM農民申請補助的時候，應準備哪些證明？是否有特別的衡量標準未被注意到？

 誰應該支付補償？

　

153  政府政策清楚的表示，GM方應負責所有的補償資金。但是有多種方式可以募集補償資金。

 

不遵守特定共存措施的GM農民

154  對於GM農民來說，負責鄰近作物遭受污染的賠償，是額外的負擔。這會使得他們需要配合共存措施。然而這並不包括，GM農民沒有過失但GM污染成分卻仍過高，或是無法判定過失在哪一方的狀況。

 

所有的農民皆種植GM作物

155  這將會使得責任分散至所有的GM農民上，然而，如此一來上述中，驅使GM農民遵從共存措施的誘因就變小了，且對於遵守共存措施的農民來說，並不公平。

 

GM種子公司

156  如果GM種子公司資助補償機制，會把GM方整個都捲入補償機制中。這將成為種子公司與GM農民的商業問題，市場價格將是影響能否承擔補償責任的關鍵。舉例來說，種子公司將提高種子價格來支付補償的費用。除此之外也應該在種子販售合約中增加規定，讓違反共存措施的GM農民支付部分補償費用。使種子公司承擔補償的責任，將驅使種子公司負責共存制度有效的運作。

157  補償的責任應該有所有的種子公司共同承擔，但需要探討一些細節問題，以確保公平性。舉例來說，責任應該依照市場規模來分配。販售較多GM種子的公司，應該要負起較多的責任。相對的，在許多案例中，我們可以區分，是哪間公司的種子造成補償申請。但是如此一來，補償責任的制度較複雜且不易執行。

GM方對於補償方式，是否還有其他替代方案？對於各個方案，是否還有質疑？或是正反意見？

 

尋求補助的可能選擇

158  考慮了上述問題後，農部根據受影響的非GM農民，尋求經濟上補助的想法，訂定了三個主要的方案。前提是，這些農民提出的案件數量與要求的金額都很少。目的在於提供一個簡單、明瞭且成比例的機制，使非GM農民申請，與GM方提供補助時，更加的方便。

方案一：根據現存法律尋求補償

159  原則上，非GM農民在遭受損失時，根據現行法律，都可以經由市民法院申請補償。法律允許非GM農民在受到損害時，可以根據忽視或侵犯隱私，提出侵權行為的控訴。然而GM「污染」所引起的忽視或侵犯隱私的問題，在現行法律並未出現過，無法確定是否可行。為了補償經濟損失，非GM農民必須提供所有權被傷害，且傷害造成損失的證據，或是沒有物質的損害（例如：經濟上的損失）。所以被告對非GM農民有責任，補償非GM農民的損失，是公平的，目前並不確定法院接受，非GM作物中出現GM成分是種傷害的看法。如果一個GM作物經過法定風險評估，才進行商業種植，可能會被視為是現行法律准許GMO種植，才會引起傷害。

160  如此一來，非GM農民很難界定誰才是被告。對於非GM與GM農民，這些因素造成了不確定性。所有的GM成分可能來自數個來源，如此一來對於非GM農民，想要分辨或是尋找負責的GM農民，將是難上加難。例如要證明對方並沒有依照共存制度的要求種植。

161  在AEBC共存可行性的報告中，也指出利用訴訟解決問題，對於農民來說，所花的時間與獲得的金錢，不成比例。這也會影響鄉村社會的社交。有鑑於此，該方案並不簡潔明瞭，農部與AEBC也都認為，如果共存發生爭議，農民並沒有資源進行訴訟。如果受害者不想使用補償方案，或是不滿意補償的內容，訴訟是最後的選項。 

方案二：產業自願主導方案

162  GM方可以自願選擇設置補償機制。GM種子公司必須比GM農民負更多的責任，這樣的補償機制才會有效。補償機制必須有建立公信力的措施。自願性方案有許多好處。自願性方案的制度建立速度較快，且比法律制訂建立的制度更有彈性。GM產業也因此較願意監督GM農民，是否遵守共存措施。

163  自願補償的「章程」，由農民與產業組織SCIMAC共同發展，持續發展的話，可以行程產業主導的共存措施。SCIMAC的計畫為，GM種子公司建立一個章程，來解決非GM農民因為非自己的過失，而作物中GM卻超過0.9％的問題。預期可以選擇許多補償的方式，包括：

·     直接更換受影響產品（即：作物替換）。

·     非直接更換受影響產品（例如：「實質上的」作物替換，將受影響產品，以原本可獲得的價格收購）。

·     直接現金補償。

·     「某種」補償。

164  SCIMAC根據供應的架構，希望補償措施，能盡量反映或建立在現有生產流程協定上，且SCIMAC認為單一的補償方式，無法在不同的狀況中，達到最高的效率。SCIMAC利用下的例子，說明利用供應機制進行補償的可能狀況：

·     GM種子的銷售狀況：植物育種公司與種子批發商在販售認證種子時，將給予證明書。證明書可以證明批發商已簽訂補償章程，只有在符合共存制度與補償措施的狀況下，才能販賣GM種子。

·     Inter-professional agreements（IPA）：IPA確認農民願意遵守，產業補償章程所規定的共存措施。GM種子只販售給簽訂IPA的農民。

·     農場保險方案：SCIMAC肯定作物保險方案的效果，因為其中包括了共存的風險。在補償章程中設立保險方案，參與保險的農民才能購買GM種子，這個方案值得考慮。 

方案三：法定補償機制

165  如果產業不願意自行建立補償機制，或是提出的方案不被接受，政府有義務建立補償機制，其資金為GM方提供。如此可能需要立法，以確保GM方負責補償及下列：

·     在特定期間負責支付補償。

·     建立判決補償申請的機構（具有命令付款的權力）及相關措施。

·     GM方需負責整個流程的費用。

166  法定方案中，GM種子公司建立補償制度，以補償非GM農民在經濟上的損失。那可能的模式為：

(i).     建立特定的機構，該機構可要求GM種子公司，直接付款給非GM農民。就表面來說，這是一個非常有吸引力的選項，因為在行政上很容易。如果補償申請通過了，將個別發放補償津貼。

(ii).    跟上述有些不同，政府扮演緩衝的角色。同上，依然需要特別的機構，進行審查申請的工作，如果申請通過，非GM農民將收到政府的補償。這可以確保農民的申請補助通過後，不會遭受惡意的拖延。政府將有權向相關種子種子公司，個別收取資金。

(iii).  建立特別的基金支付補償申請。農部最初的想法是，由種子公司依照GM種子銷售量的比例，出資成立基金。收集到的基金數目與GM種子銷售量有關，種子銷售量又與GM植株量有關。如果補助金額超過基金總額，將暫停或減少補助。如果基金有剩餘，將歸還多餘的基金。然而，基金需要預先籌措資金，在支付補助之前，基金裡的前無法做有效的利用，這也是問題。必須徵收足夠的基金，也使得這個方案的難度增加。

167.如果要採取法定補償機制，實行協定要盡量仔細，但目前還不需要進行細節的擬定。農部希望協定能盡可能的簡化，以方便農民申請補助，確保不會惡意拖延補償，且可減少作業時間與花費。農部在協定運作前，將針對細節進行諮商。

168.建立一個系統管理並評估申請的機構，有許多因素需要考慮，例如花費（關於單一申請與整體運作）、專業需求（包括法律專業）與獨立。這個機構必須能贏取信任，以乾淨透明的方式運作。這些要求可以透過制度的建立與程序化的仲裁達成。預期GM方將支付經營這個機構的費用。

169.關於經濟損失的程度，必須建立一個驗證制度來驗證。農部確定，以非GM與GM作物販售時的價差，作為補償的最高原則。如果在合約簽訂時，就規範了非GM作物受到影響時，要補償多少金額，這樣一來補償的金額，將無法與實際市面上，GM與非GM作物的價差相同。如果要在合約中事先明訂補償金額，農部建議，應該根據整年的平均，評估GM與非GM作物的價差。前提是，作物的價格在一年之中會有顯著不同，且GM與非GM作物之間，有明顯並持續的價差。有機青割作物的估價，則是用相同等級的青割作物來估算。雖然預期申請補償案件數量很少，總金額也不多，農部依然希望，能建立簡單的行政程序，來鑑定經濟損失的程度。例如檢驗費用之類的損失，農部希望補助合理且足夠的固定金額。

 

一般考慮

170.評估補助機制的可能選項後，依然有許多的事項尚未被考慮，要真正的實行仍然有許多問題需要克服。例如第139段，農部認為實際上需要申請補助的案件不多，每個案件的金額也少。果真如此的話，成立一個專門處理審查補助的機構，似乎太小題大作。值得思考一個取代方案，以減少作業時間並減少其他花費。比較自願（產業主導）與義務（法律規定）方案後，前者較便宜，且更容易建立與執行。特別是，建立法律規定方案所費不貲，且需要通過新法律以採納該方案。

 

保險

171.在AEBC的報告建議，使用保險制度賠償GM造成的經濟損失，可以提供失較長期的保障。儘管農部對於保險市場的發展保持接受的態度，在中短期不會使用保險制度做為解決方案。因此，本文並不討論可能的保險市場發展。

你喜歡哪一個補償機制？為什麼？如果你喜歡法定補償機制，在第166段中的機制 中，你選擇哪一個？

GM作物公開登記

172  共存制度中有個問題，對於所有GM種植地點，是否應該採取公開登記？本段落將談及正反雙方的意見，並請關係者給予意見。

173  AEBC的共存可能性報告提到了，利用GM登記[2]與Royal Institute of Chartered Surveyors（RICS）之前公布的技術細節，達成網路登記的可能性。

 

歐盟態度

174  歐盟核准任何商業GM食物或飼料作物品種，都是依照規章（EC）1829/2003。規章中未要求， GM作物的種植地點，要公開登記。

175  非食物或飼料用途的GM作物栽培，依然根據指令2001/18/EC進行核准。指令文中31（3）（b），要求各成員國建立公開登記的表格，以記錄商業GM作物的種植地點。公開登記所獲得的資訊，與現行的市場觀察機制做連結。當GM作物開始商業生產時，必須有觀察計畫，檢視先前風險評估所做的假設是否正確，並找出未被預測到的影響。將逐一分析每一計畫的細節，但是，不需在每一種植GM作物地點進行觀察。根據指令2001/18各會員國，自行決定登記資料的詳細程度。

176  各國在發展自己的共存制度時，可以參考歐盟執委會共存指導方針的所建議的公開登記事項，內容相當有用且值得考慮。

 

GM登記有何幫助？

177  登記制度應該包括下列事項：

·     為何計畫在某地種植某種GM作物（預先通報體系）

·     將要在某地種植

·     已經在某地種植（亦即：GM作物栽培已有長期歷史紀錄）

178  下列為要求GM公開登記的常見原因：

·     提供清楚的GM來源資訊，以幫助農民適應共存制度。

·     建立清楚透明的GM作物地點（或是GM所種植的土地）確認系統。

·     讓相關人士，可以獲得相關資訊（例如：在自家花園種植作物的人、關心GM異花授粉現象的人、有機農民、一般農民、想要設置或經營自願性無GM地區的農民、想要知道土地之前是否種植GM作物的土地買家）。

179  反對GM公開登記的理由通常如下：

·     農部的共存計畫並不需要公開登記制度，因為GM農民只需在種植GM作物時，通知鄰近農民。

·     除此之外，公開登記制度對於共存制度本身與執行方面，似乎一點幫助都沒有。通報措施可以取代登記措施，通報措施中GM農民需要登記自己的種植計畫，檢視鄰近非GM農民是否種植相同作物。然後GM農民必須檢查相同的作物之間，是否有足夠的隔離間距。使用登記制度與農民間直接溝通相比，前者較無效率。

·     普通商業品種與花園或小片公地植物的異花授粉，目前並沒有正式的法規可以處理，但是，GM作物一定要通過了健康與環境安全評估後，才會開放種植。法律之所以會保護非GM農民，是因為他們的作物超過了0.9％後，就必須標示「GM」，但是私人使用的植物，並不受到標示法律的影響[3]。因此，為了私人使用作物的安全，要求公開登記，是相當的不合理的。

·     如果土地買家想要知道，所買的土地是否曾經種植過GM作物，買家可以要求賣方出示明細。歐盟的可追溯與標示規定1830/2003，要求農民種植GM作物的記錄，需要留存五年。因此，為了瞭解是否種植過GM作物，而建立登記制度是不必要的。

·     公開登記制度可能會被濫用。政府公開GM種植地點的政策，已經幫助少數份子「摧毀」GM作物。如果商業GM作物種植數量增加，遭到相同破壞的可能性也隨之增加，農部掌握的情報指出，某組織計畫清除所有的GM作物。對於自由取得GM作物的種植地點一事，其合法性有待討論。

·     執行登記需要資金。RICS估計建立登記制度需要150,000歐元，每年需要40,000歐元維持運作。有比RICS便宜的方案可以選擇，但是經費依然是政府在推動登記制度的主要困難，不論是納稅人或是企業界都沒有理由要支付這款項。

180  只有證明確實與GM相關的人士能獲得資料，限制資訊的流通，是一個可行的替代方案。這個方案可以避免資訊被用在摧毀作物的用途上。公開登記制度應該公開提供種植相同作物的人，大略GM作物種植地點的資訊（例如以縣為單位）。經過審核的人士，方能申請詳細的地點。可以申請的人可能為，有機農民、小片公地的種植者與自願性無GM地區的農民。在通報制度規定的範圍內，種植可能會被GM污染的作物的團體， 也可以申請。

181  農部目前總結的看法，就花費與對農民的責任而言，政府並沒有理由要推動GM作物登記。除非登記能提供確實的利益，對於共存制度的運作有所幫助。政府的政策是合理的幫助共存制度，以達到歐盟法定標示與追溯的規定。另一方面，如果要使用登記制度需要另外立法，否則農部沒有理由要求GM作物的種植者進行登記。農部依然希望聽到關於這方面的意見後，再做決定。

如何在共存中增加作物登記制度？是否有其他的理由，以建立登記制度？登記制度與通報要求有何關係？如果登記制度建立了，是否需要將資訊公開？登記制度的資金來源？