歐盟之共存制度-2006

農委會95農糧-2.2-作-03委辦計畫報告部份內容之一

計畫執行人：郭華仁  (台灣大學農藝學系)

2006-12

主要摘編自歐盟2006共存討論會議（Communication from the Commission to  the Council and the European Parliament）http://ec.europa.eu/agriculture/coexistence/index_en.htm

　

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 1.共存制度的法制基礎

共存提供農民選擇生產基改，傳統或有機作物的選擇。共存也提供消費者相同的選擇。執委會深信消費者與生產者，都應該有選擇農產品種類的權力。在不違背現行法律的前提下，各國制訂的共存法律應該如同歐盟法規一般，允許市場機制自由運作。

現行開放式的耕種環境，使得非基改作物中多少有些基改成分存在，不幸的是，基改與非基改作物在市場的價格不同。這表示需要可實行且高經濟效益的共存措施，使得基改與非基改農產品符合法律標準及社區法規標準。

目前歐盟制訂防止混雜的措施，內容著重於防止混雜造成經濟影響，一切依指令2001/18/EC中GMOs (genetically modified organisms) 釋放的規定與規則No1829/2003中基改食物與飼料的規定，經過歐盟法規中人體健康與環境風險評估後，方能種植由政府核准的基改作物作物。

指令2001/18/EC第26a條，請各會員國採取合適的共存措施，以避免作物遭基改作物的污染，但這需各會員國自動自發的執行。參考該條款時應與歐盟法規一併參考。特別是根據指令2001/18/EC第22條，會員國不該禁止，限制或阻礙合法上市的基改作物市場。

2003年07月23日，執委會通過2003/556/EC建議案，內容為國家政策的發展與確保基改作物，傳統與有機作物之間能共存的準則，該準則的目的在於幫助各會員國發展國家法律或其他的共存策略。該建議案中包含國家發展共存主要事項清單與科技技術清單。

許多因素都會影響共存措施，包括氣候與土壤條件，田區大小與深度，種植方式與輪作作物……等。瞭解這些條件之後，各會員國方能制訂合適的共存措施。

　

2.     2.基改作物種植經驗

歐盟只允許兩個轉殖事件（Bt176與MON810）基改作物，進行商業種植。

2004，ES種植58,000公頃的Bt玉米，大約佔西班牙玉米種植面積的12％。其他的會員國中，基改玉米的種植都限制在數千公頃內。因此歐盟的基改作物栽培經驗相當有限。

　

3.     各會員國採取的法律途徑

2005年底，四個會員國（DE，DK，PT與六個奧地利Länder）採用了不同的共存法律。其他主要的會員國的進度只到草案。有些會員國的共存法律停留在地區性的階段。

2005年底，七個會員國根據指令98/34/EC所提供的技術規範標準與程序資訊，提出了20個草案。其中十個草案，執委會認為可能影響貨物自由流通；其中四個草案沒有問題；兩個被撤回；四個不完整。

與執委會的溝通及根據注意程序進行發展，即使不完全採納執委會的意見，在發展共存措施時有很大的幫助。

CZ計畫在鄉村發展計畫內容中，加入基改玉米種植的共存措施。

除了上述的共存措施，會員國與地方政府另外也採取了其他措施，這些措施將影響基改的種植。北奧地利與薩爾斯堡根據歐盟合約中第95（5）條，申請完全禁止基改作物的生產，這個舉動違背了指令2001/18/EC。 薩爾斯堡稍後撤回了申請。而北奧地利的申請則被執委會駁回，因為與第95（5）條的狀況並不相同。這個決議是在2005十月由初審法庭所判決。2005十二月，奧地利共和國與北奧地利向歐洲裁決法庭提出抗告。

在SI，使用基改作物的農民無法參加2004-2006的農業環境措施計畫，執委會通知Slovenian當局EAGGF（European Agricultural Guidance and Guarantee fund）所支持的規則（EC）No 1257/1999中並沒有這項限制，且類似的規則正準備廢止，目前在他們的環境下使用基改作物並不會危害環境。Slovenian當局保證生產傳統作物的農業環境計畫不再禁止使用基改作物。

許多會員國並沒有通知歐盟，各國所採用的基改作物相關措施。一般來說，各國所採用的相關措施，都需要經由裁決法庭認可。完全禁止使用基改作物的措施，與歐盟法規相衝突，根據指令2001/18/EC第26a條這些共存措施不具任何效力。

義大利在2004十一月頒佈命令，2005一月起義大利地區禁止種植基改作物，直到共存措施完成。在國家頒佈命令之前，許多義大利地區因為恐懼，已經先行禁止種植基改作物。為了瞭解指令2001/18/EC是否容許義大利的立法，執委會需要更多關於義大利立法的資料。因為義大利沒有給予有效的回覆，2005十月，執委會根據貿易協定第10條發給義大利一封警告信。

2005二月，來自不同會員國共20個地區，在Florenc簽訂一則聲明表達反對種植ＧＭ作物，這20個地區大多來自尚未完成共存法律的國家。目前有許多地區也想加入他們的行列。

　

4.     3.檢視各國共存措施

檢視各會員國或地區的標準將依照2003/556/EC的建議進行。

 

環境健康與經濟共存

對於基改作物對於環境和健康方面與經濟方面之間的影響，大多數的會員國都有非常都有很好的論述，如果各國共存法律提供特別環境保護就更好了。有些國家特別禁止或限制基改作物在生態敏感地區種植。執委會清楚的聲明，各國共存措施的立法，必須依照歐盟法規進行。

透明且需有關係者參與

大多數的會員國已經與廣泛的關係者進行商討，這表示共存措施的制訂是透明公開的。

具科學根據的決定

大多數的會員國都有研究正在計畫，進行或已完成，這些都將用在共存措施的制訂上。

利用現存隔離技術立法

因為基改作物的種植經驗很少，少數會員國計畫使用現有技術控制基改作物生產。根據報告，用來控制基改作物生產的最佳現存技術是採種田的管理技術，通常會將該技術稍作修改以符合作物生產方式，但也有直接套用的例子。

除了常用的現存農業隔離技術外，也還有其他隔離措施可以考慮。在歐盟的法規中也是允許的。例如針對每一申請案逐一進行評估或基改作物種植的通報措施。

比例原則

執委會建議案2003/556/EC中名載，共存措施應該依照規則EC No 1829/2003與指令2001/18/EC進行基改追蹤標示，以避免操作者增加負擔。

有些會員國依照建議案進行，但其他的會員國決定採用更嚴格的基改作物標準。某些國家所提出的措施中，例如基改與非基改田區之間的隔離間距，遠大於隔離基改作物的需要，這些措施有比例原則上的問題。

有些會員國針對傳統非基改作物生產與有機作物生產，分別使用不同的田區隔離措施，但是傳統與有機作物使用的檢驗標準是一樣的。其他的會員國則採用相同的隔離措施。

目前主要的會員國都尚未完成共存措施的田間技術部分，實際的操作經驗也很少，全面評估措施也沒有完成。

當執委會肯定種植基改作物的合法性並支持共存措施時，有許多規範需要依照比率原則進行修正。會員國採用的共存措施中必須觀察在自己國家中是否合適且有效率，並利用觀察的結果作為以後改進的基礎。

適當措施

如同執委會的建議，大多數的會員國的管理措施的尺度，都是根據獨立農場或是兩相鄰農場所需的操作。會員國沒有針對各地區實行特別的措施。

PT與LU允許特定基改作物作物在不同的地區有不同的栽培方式，但是前提是共存制度一定需要不同栽培方式才能達到目的。

明定措施

有些會員國發展的隔離措施只用於特定作物。這些作物包括玉米，籽油菜，甜菜與馬鈴薯。

在某些案例中，採種過程使用另外的隔離措施。

措施之實行

大多數的會員過都將實行共存措施的責任放在基改種植者上。這表示種植非基改作物的農民，不需要因為基改作物的引進而有所改變。

在多數的案例中，各國立法草案中，相鄰的農夫只要願意，基改與非基改之間可以不使用隔離間距，這表示非基改作物必須標示成基改。執委會的建議與這點相同，如果鄰居同意不需要隔離，隔離措施不應為強迫式的。

對於基改作物的登記需要公開，所有會員國都覺得很為難，把公開的資訊分級是個可行的方式。大多數的會員國都要求基改種植者需要通知他們的鄰居，注意基改作物的種植。

沒有會員國提供兩國相鄰的邊界地區，如何進行跨國界的共同操作。

政策工具

主要的會員國選擇立法以達到共存。ES從1998年起開始種植基改玉米，因為沒有有約束力的執行程序。

責任劃分

各國公民權利法必須負責處理，基改作物與非基改產品混雜所造成的經濟損失。因為這種損失是特殊的自然現象，有些國家打算發展特殊的法規來處理。

有些會員國考與使用賠償措施。2005十一月，執委會接受丹麥所提出的賠償方案，將該方案加入歐盟法規中，規定依照基改作物的種植徵收款項，用以支付基改作物混雜造成的經濟損失。

其他的國家希望基改種植者使用第三方保險。目前歐盟還不允許使用保撿支付混雜造成的經濟損失。沒有足夠的保險市場將造成過多的保險負擔，使得基改作物的栽培不可能實行。

ES使用一般民眾前立法來管理基改玉米的種植，但法律中缺乏對應共存措施的部分。

監控與估算

雖然目前歐盟限制基改作物的種植，但是大多數會員國還沒有成立監控與估算流程。

ES的農民經常在市場上販售基改與非基改的飼料產品。這現象使農民區隔基改與非基改的意願降低。當地共存措施收到一些抱怨，大多是關於非基改玉米中含有過多的基改成分而造成經濟損失。

與歐洲國家交換資訊

根據決議2005/463/EC，執委會建立一個聯絡機構（COEX-NET），用以交換有機，傳統與基改共存的資訊。2005九月該機構開始運作，會員國很歡迎交流的機會，這使得他們有機會從其他國家學習，並選擇最好的共存方式，並分工合作研究共存措施的技術。

研究並分享研究成果

許多國家級的研究正在進行中。在FP6（Sixth Framework Programme of Community Research）這些研究產生互補的作用，效果如同歐盟所主導的研究一樣的好。目前共存對經濟影響的研究有增加的趨勢。

　

5.     4.觀察總結

歐盟會員國關於基改作物的種植經驗非常的有限，除了ES之外，種植的地點也都有所限制。多數會員國的共存規範架構仍然在發展中，但是許多國家的法規草案已經完成。第一批採用共存法律的先鋒會員國（AT，DE，DK與PT）中，種植基改作物的需求並不大。監控程序必須建立，以分析共存措施的效率與適合性。

會員國提出或採用的共存措施都有一個相同點：設計目的為保護非基改農民，使其不因意外的基改成分而造成經濟損失。同時不禁止基改作物種植。不同之處在於執行的嚴格程度，會員國大多達到了目標，使傳統，有機與基改作物共存在同一地區。

隔離基改與非基改作物的措施通常仰賴基改種植者執行。執行的方式在各國有很大的不同。這問題的焦點在於，基改成分出現在其他作物造成了經濟損失時的責任問題。有些會員國家不針對這個問題設立新的法律，這表示要使用原本保障民眾權利的法律來解決這個問題。使用民眾權利法與特別立法解決問題的國家，在制訂共存措施規則時會作不同的決定。特別立法解決問題的國家必須建立賠償制度。

不同的立法方式也造成不同的隔離程度。許多會員國根據執委會的建議，把共存目標放在不超過歐盟標示標準。其他會員國則沒有清楚的指出，可容忍何種程度的基改污染，或是以歐盟標示標準作為共存目標。

引進基改作物不總是依照共存措施進行。西班牙認為不需要依照共存措施，因為市場並不要求必須區分基改與非基改飼料。

當共存措施的相關法律來源建立時，有許多地方可以改進，必須針對各個作物設計共存措施，在大多數的案例中，都將作物分類後再設計共存措施。

造成這種現象的原因是進行共存措施的研究時，並沒有針對其他作物深入研究。目前玉米是唯一獲得基改種植許可的作物，擁有大量的科學知識與實際的操作經驗。在獨立農場內或相鄰農場間，制訂基改與非基改玉米共存措施，因此變得相當的容易。

歐洲農民耕作的方式相當多變，例如田區大小，生產系統，輪作方式與栽培密度；歐洲的自然環境也是相當多變。這些變化對於隔離措施都帶來經濟效益的影響，必須針對各地區的狀況予以調整。

儘管基改作物的種植還在起步的階段，儘管共存措施受限於資料的不足，各會員國仍必須盡力發展共存措施。

各國或各區域的共存措施都必須遵守歐盟法律，在某地區禁止種植基改作物作物或限制基改作物的種植，這些行為都違背共存的目標。執委會將採取必要措施，確保各國與各區域的共存法律都合乎歐盟的規範。

主要會員國西班牙的經驗顯示，全國使用相同的共存措施，在不同的地區會有不同程度的基改污染。各會員國開放種植基改作物的程度不同，因此影響市場的規模。各國採取不同的共存措施，是否會衝擊在國際市場生存能力，目前無法評估。

發展有經濟競爭力的共存措施，對於會員國是個挑戰。在制訂田間措施時，想要更有競爭力就必須根據監控程序獲得的資料，技術性的的調整規定。執委會如果想打造適合各地區的共存措施，則需要更多的田間操作經驗與科學研究成果。大多數的共存研究以國家為大小進行，獲得的資料太過瑣碎，對於地區性的認證幫助也不大。

　

6.     5.未來展望

以上述的結論為基礎，執委會希望各國盡早實行共存措施，已獲取更多的操作經驗。同時，執委會也希望各國能多進行交流，加速共存的發展。以目前有限的經驗與各國實行共存措施的成果，很難滿足制訂共存法律的需求。在下決定之前，必須與關係者全面性的諮商。因此舉辦2006四月4-6維也納共存會議。

在這次的會議執委會希望能進行下列事項：

1.     執委會建議強化各會員國間資訊的交流利用，針對制訂共存措施的需求並展開新的研究計畫。COEX-NET的成立提供各會員國一個很好的平台。

2.     執委會建議整合並分析最新的科學與經濟資料，以分析隔離措施對於作物與種子生產的價格影響。這些分析應該在要求基改與非基改分離的市場進行，食物與飼料的分析應該在不同的區域進行。

3.     執委會從2006開始，請各會員國與關係者進行討論，以找出最適合各國的共存措施，最好能針對各種作物進行討論。西班牙與其他會員國在商業基改作物種植的經驗，對於整個流程有很重要的幫助。各會員國對於影響各地共存措施的變因（田區大小，混作等）看法一致。

4.     執委會希望能獲得人民權益法應用在共存措施上的實例。這些資訊對於建立賠償方案的效益有很多的幫助

5.     執委會在2008年將對Council and the European Parliament針對上述提議進行成果報告，另外包過各國共存措施發展與應用的最新進度。